首页 机构概况 科研成果 应用对策研究 重大科研项目 重点学科 专家学者 学术交流 通知公告
咨询留言板
站内搜索:
导航栏
咨询留言板
科研成果
应用对策研究
重大科研项目
 
友情链接
   您当前的位置 :内蒙古社会科学院 > 应用对策研究 正文
瞄准核心目标,推进内蒙古城乡统筹发展
来源:   内蒙古社会科学院  2009-07-03 16:45
------------------------------------------------------------
   
  在党的十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定)中,对于新形势下推进农村改革,再次强调“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”,提出“到2020年,农村改革发展基本目标任务是农村经济体制更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”,在具体要求上明确“必须统筹城乡经济社会发展,始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设,加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制,调整国民收入分配格局,巩固和完善强农惠农政策,把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。”
  一、城乡统筹发展是改善我国社会发展的根本性举措
  党中央提出城乡统筹发展的目标,是要在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,建立城乡统一的公共服务制度。《决定》中对于城乡统筹发展提出了多方面的目标任务,归结起来,则主要集中于三个方面:
  一是保障性目标任务。《决定》提出要大力推进改革创新,加强农村制度建设。针对当前社会上最为关心的农村土地使用权问题,强调“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。围绕农村制度建设和农村基本经营制度的稳定,提出了要健全严格规范的农村土地管理,“土地经营承包权流转不得改变土地的集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。
近些年来,在农村发展中,在土地关系上如何协调城乡之间的分割,解决城镇经济发展对土地的高度需求;在农民身份转移后,如何调整土地关系,消除转入城镇的农民的后顾之忧;如何调整生产关系,实现土地的规模化经营等等问题,最终都指向土地承包经营制度的调整。这样的思维模式,在很大程度上是农村改革对土地制度改革产生依赖,阻碍了农村制度建设的创新发展。而由于思想意识上的作用,实践中的突破也会无意识地损害到农民的利益,如土地征用过程中对于失地农牧民的权益保护不力;人口迁移过程中忽视了土地关系的调整等等。《决定》对农民土地权益的确定,消除了近年来社会各方面对农村基本经营制度的争议,从保护农民利益的角度,将土地使用权承包到户的制度明确为“长久不变”。而这个决定,也构成了统筹城乡发展全部工作的基础。
  二是过程性、道路性目标任务。在这方面,《决定》提出了积极发展现代农业,提高农业综合生产能力这个大目标及保障粮食安全;因地制宜推进农业结构战略性调整;促进“农业技术集成化、劳动过程现代化、生产经营信息化”,加快农业科技发展;大规模实施土地整治,加强农田水利为重点的农业基础设施建设;发展以公共服务机构为依托的新型农业社会化服务体系;保护农业生产资源,促进农业可持续发展;扩大农业对外开放等七个方面的具体目标任务。
而在这些目标任务中我们可以看到,有一个十分明确的政策指向,就是与以往向市场要发展,通过市场化途径解决现代农业建设不同,《决定》强调的是要由国家政府承担起建设中国现代农业生产体系主力的任务,基于国家财政分权体制,将由中央、省级财政更多承担农业基础设施建设的支出。这对于旗县区实施城乡统筹发展的具体操作,给与了明确的财力支撑作用,也需要盟市、旗县区政府在安排城乡统筹发展的财政支出中,将市、县财政分层、分类的支出细化,旗县区财政将主要精力集中于改善当地公共产品状况。
  三是结果性目标任务。这里涉及了一个最为关键的思考,即改革的目的到底是什么。党的十六大提出了“以人为本”建设“和谐社会”的目标,而在十七届三中全会的《决定》中,尽管提出了保障性、过程性目标,但核心只有一个,就是在政治、经济、文化、环境等方面,全面改善人民生活,提高农牧民生活质量。这个目标在《决定》的描述中几乎随处可见,而这个目标的关键构成是“增加农民收入、保障农民权益、促进农村和谐”,并被具体化为农民收入、农民民主权利、农民基本文化权益、农村公共服务水平、农村人居和生态环境五个方面的提高或改善。
三农问题长期以来是党和各级政府最为关注的发展问题,改革开放30年来,举国上下也对此做出了巨大的努力。《决定》提出,“坚持改革开放,必须把握农村改革这个重点,在统筹城乡改革上取得重大突破,给农村发展注入新的活力。”应该说是在30年改革开放已经形成的发展基础上,新一轮城乡关系的调整,也是我国将要面临重大社会发展变化的信号。
  二、基于内蒙古现实,选择城乡统筹发展的关键点
  由于基础条件的差异,各个地方城乡统筹发展的方式和具体目标都不尽相同。内蒙古幅员辽阔,农村牧区地域广大,与全国农村社会发育比较成熟的地方相比,农牧区的社会发展仅仅是在近些年才在部分盟市有所突破;而且,除农区外还有面积广大的牧区,生产方式、生活方式、文化积淀、历史传承等与其它地域都有明显的差异。因此,如何针对内蒙古实际,针对各旗县区实际,走出内蒙古各地城乡统筹发展的道路,就成为摆在内蒙古实践层面上的一个重要任务。
  经过多年的创造性努力,自治区农村牧区已经积累了非常多的发展经验,经过“十五”以来的社会经济大发展,内蒙古的市场化、国际化意识也日益深入人心。在近两年来对自治区各旗县区的持续调查中,可以看到,各地针对本地区社会经济各个方面的发展,都已经形成了较之以往更务实、更具操作性的发展思路,一些旗县区已经对“十一五”乃至中长期形成了社会、经济各领域的发展规划。一些较为先进的盟市将发展的重点在以往较多注重经济发展、产业发展的视角上,转向社会发展,转向城乡统筹发展,编制了“和谐社会发展规划”、“城乡统筹发展规划”。可以说走在前列的地区,对于涉及到社会、文化、经济、环境等各领域都已经做好了发展路径的选择。那么,就党的十七届三中全会提出的新要求,具体到我们内蒙古自治区,城乡统筹发展与“三化”目标,与各行各业的发展思路,究竟应该如何结合。
  统筹城乡发展关键是要让生活在广大农村牧区的农牧民一是能够在公平的制度安排下,享有与城镇居民同等的公共事业供给和服务,从而,保障农牧民在生活质量上能够与城镇居民保持基本平衡,使社会全民得到一致的生活质量水平。二是能够在制度和机制上保障留下来从事农牧业生产的农牧民,在教育、产业扶持、经济制度保障等方面,获得享有与城市居民同等的自由选择权,能够通过城乡经济一体化的发展建设,通过社会制度的调整,保障农村居民的后代可以与城镇居民的后代一样,站在同一条进入社会的起跑线上。简而言之,就是要改善农牧民生产、生活的社会保障,使之与城镇居民享有同样的国民待遇。
  “龙袍九衮,提纲携领”,城乡统筹发展的关键点在于“统筹”,即统一筹划,统一规划,结合已经确定的行业、领域发展,能够把已有的发展思路统一在一起,针对一个明确的目标,做好各个发展领域之间的配合,将各个领域发展对策涉及到社会关怀领域的措施之间的形成承接关系,把工作的空隙用统筹发展的思想“填平补齐”。
  基于这个思考,就实际操作领域和旗县、苏木乡镇基层工作而言。内蒙古大部分地区城乡统筹发展将集中于三个方面:
  一是统筹城乡规划,通过“生态移民、产业移民、扶贫移民、教育移民”进行人口城乡分布格局调整。将一部分人口转移到自治区的核心发展区,转移到盟市中心城市,转移到旗县核心城镇,转移到区域产业集中的地区。同时,积极推进新型工业化、城市化发展战略,转变经济增长方式,降低产业发展的资源依赖性;加大农畜产品加工业发展和对本地农牧业生产的带动作用。
其中,从以往各盟市的情况分析,最需要调整的是建立全区统一规划下的人口布局调整路径。在主要城市实施有效的人口政策,推进呼和浩特、包头等城市对人口的吸纳能力,并将人口布局调整作为自治区的重要战略,通过人口流动扩大中心城市的社会经济含量,保障自治区的多数人口都能在相对完善的社会环境下生活。市场依然是内蒙古人口战略实施的根本,对社会发展也需要积极采取市场化的手段,利用市场,让市场为城乡统筹发展服务。跨区域产业移民是自治区级工程,按照市场化的方式,在全区范围内打破行政界限,结合自治区产业布局调整思路,实施产业移民,不仅能够实现社会的均衡化发展,也能够通过调配自治区内部劳动力流动,推全区经济的发展。
  二是在社会保障上进行制度创新,消除原有制度在城乡居民之间的差异,具体在于消除在不同生活区之间的社会公共服务差异,以及承载在不同户籍制度上的社会福利制度差异。长期实行的城乡分割,以及事实上由于农牧民拥有集体土地的使用权收益,在我国的社会保障制度上,现在还实行着十分粗放的按照生活区域和户籍性质供给不同社会保障标准的有差别制度安排。虽然从资源拥有的收益权上分析,由于农牧民拥有集体土地的使用权,而城镇居民不拥有任何集体或国家资产的收益权,所以,在社会保障上给与城镇居民一定的高标准保障,符合社会公平原则。但这毕竟是静止社会的运行选择。而城乡统筹发展,对于内蒙古而言,不仅是基于社会、经济的发展,也包含了基于保护生态环境改变人口自然分布状态的发展,是对城乡关系的又一次大的调整,也就意味着是要打破静止社会运行的逻辑,而建立全新的城乡一体化发展机制。所以,这种粗放的安排必须在新的发展思路下进行细化。这些制度安排上的矛盾几乎涉及到当前运行的社会保障制度的全部,养老保障体系、基本医保制度、社会救助体系建设、统一退伍军人安置制度、调整计划生育奖励政策,甚至农牧民燃煤补贴这样的小事情上都需要做根本性的调整。而每一件小事情,不仅关系到内蒙古城乡统筹发展是不是能够顺利进行,最为根本的是关系到具体某一个农牧民的生存和生活,在社会是一个简单的制度安排,在某一个农牧民就是“性命攸关”的大事。
  放大到盟市之间,由于社会经济发展水平的不同,盟市之间的制度安排也有些不同,有些地方执行的政策在另外一些地方没有执行,有些地方执行的是国家标准,有些地方执行的是更为优厚的地方标准。所以,考虑跨盟市之间的人口流动,需要调整和细化的制度就更多。就是在这个意义上说,城乡统筹是一件社会的系统工程。目前,要实现跨盟市移民,关键在于要通过涉及政府财政支出的制度安排公平化,调动流出与流入盟市的积极性。
  三是需要在农村牧区公共服务上加大投入,实现城乡一体化发展。农村牧区的公共服务,涉及教育、医疗卫生健康体系、计划生育服务、农牧区文化事业、广播电视网络建设、治安管理、农牧区生产电力服务、通讯、邮电、人畜饮水等多种方面;解决农牧民一家一户解决不了的问题,就是最切合实际的公共服务。
  毋庸讳言,在自治区境内盟市之间、旗县区之间、乡苏木镇之间的差别非常明显,这是长期的财政分权体制下的产物。而要统筹发展,初期至少要以盟市为基本单元做到统一和公平,这也是内蒙古全区统筹城乡发展的必然要求。而对于内蒙古不同区域,实现公共服务的城乡一体化发展也隐含着巨大的挑战。一个很现实的问题就是城乡之间社会服务水平的一致性在幅员辽阔、每平方公里国土面积上仅有10余人的草原牧区如何实现?十七届三中全会再一次强调了新农村建设,按照社会主义新农村建设的内容,如何协调草原畜牧业的规模化经营带来的居住分散和牧区社区建设,如何在公共服务领域既考虑现实发展,又能兼顾长远的人文关怀,从而让广大“新牧民”留下来、发展起来、持续下去。这些,显然是在当前一定要解决、不可回避的问题,因为它不仅关乎单个的牧民利益保障,更关乎社会经济的发展、产业的发展和我们社会主义的社会制度的发展、完善。
  三、落实城乡统筹发展措施的原则性思考
  城乡统筹发展要解决的是怎样使内蒙古的城市乡村人民生活的更加美好,这样的想法落实到具体的工作中,会牵扯到一系列具体的问题,比如如何要让农牧民提高生活质量,最为直接的手段是提高农牧民收入,而各地农牧区在现有制度下如何提高农牧民收入?
  提高农牧民生活质量就要保障农牧民享有与城镇居民一样的基本社会福利待遇,在社会保障体系中如何实现农牧民与城乡居民的公平待遇?
  作为有土地使用权收益保障的农牧民与毫无国家资产享有权利的城镇居民之间什么才是公平待遇?
  农牧民的意愿和农牧民的利益是不是一致?
  在生活成本差距存在的社会背景下,缩小城乡居民收入差距,是不是就体现出城乡居民的公平待遇?
  在我们长期的社会生活中,由于农村牧区是实际上一直处于社会发展落后的特殊性,我们会想当然地认为城市生活优于农牧区生活,所以会以城市的视角来规划农牧民的发展,朴素的道理,就是让广大农牧民过上“城里人的生活”。政府作为规划设计的一方,这是不是在用城市人的思想替代了农牧民的实际需求,是不是又一次实际上忽略了农牧民的利益?
  客观上,内蒙古部分地区自然条件恶劣,有些地区不适宜人类居住,更遑论通过生产提高生活质量,这些地方进行社会基础设施建设、生活设施改善、生产能力建设不仅耗资巨大,而且很难得到生态、经济、社会协调发展的成效。因此,通过转移人口来调节城乡结构,是很多自然条件恶劣地区的必然选择,但在实际调查中,我们也发现,一些地区在过度依赖人口迁移,或者在人口迁移的过程中并没有改变被迁移人口的基本生活条件。实际上走了一条“驱赶型”的人口集聚路子。
  在城乡统筹发展中,政府的职能,特别是旗县、乡镇基层政府的职能如何定位,也至关重要,在现有财政体制下,将大量的公共事业投入交给旗县财政,实际上已经限制了城乡统筹发展的进展,甚至可能会因为旗县财政的后续乏力,而使制度无从落实和延续,破坏了政府形象。我国建立的社会主义市场经济体制,已经基本明确了个人、政府、企业的关系,从基层政府操作的层面上,政府职能的界限、哪些领域政府必须让位于社会和市场也是基本明确的。但在调查中发现,一些地方政府出于尽快实现城乡统筹的良好愿望,政府支出的范围开始越界,也有些是迫于短期目标任务的压力,但实际上还是从根本上忽略了我们的基本制度,我区部分城市在城镇供暖市场上的困境就十分具有代表性。
  这些问题,不是短期内可以解决的,还需要进一步在学习党的方针政策中、在时间的摸索中研究和探索。但有一些关键的原则应该是十分确定的,即要尊重农牧区作为社会系统的历史性,尊重内蒙古大部分地区刚刚从落后状态逐步走出来的客观现实。要尊重农村牧区自身所特有的生活模式,保护农牧民花前月下、鸡狗绕膝的农家快乐与牧民的自由天地。文明的进步依靠的是尊重历史文化,以人为本不是把人集聚起来放到一色的建筑里,这个我们在以往生态移民的过程中走过弯路。
  而在具体的措施上,需要突破和创新,如取消城镇户口和农业户口,实行统一的居民户籍管理制度;按照是否拥有集体土地使用权为考量标准,建立有地户与无土地户两类居民社会保障制度;针对牧区特点,建立经常性医疗卫生检查与巡诊相结合的基本医疗卫生健康体系,由财政统一支付45岁以上农牧民定期体检,以镇中心卫生院为基本单位建立草原120出诊体系,改变传统牧民就医方式为送医方式;实施城镇信息化、工业园区信息化、农牧业信息化统一建设机制:建设覆盖全旗的110、120体系,实现就近出诊、就近出警,资源共享;建设农牧业市场供求信息网络等等。
  城乡统筹发展,是要城乡居民有平等地享受现代文明、现代经济和科技恩泽的机会,唯此,我们才能够谈得上社会主义制度下的大发展,才能真正使人华民族崛起于世界民族之林。
  (发表于《实践》2008年12月)
编辑: 陈君      
内蒙古社会科学院版权所有 内蒙古新闻网站技术支持
地址:内蒙古呼和浩特市大学东街129号    邮编:010010