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浅谈社会管理、公共管理和行政管理的关系
来源:     2013-09-24 15:47
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  张    敏

  党的十七大提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”;09年12月全国政法工作电视电话会议上也提出“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,为经济又好又快发展提供更加有力的法治保障”。可见,社会管理体制创新问题已成为当下的热点问题,也成为摆在实务界和理论界面前的共同课题,要开展体制创新,就要正确理解“社会管理”的含义,什么是社会管理,它与经常听到的“公共管理”和“行政管理”是何关系,又有何区别呢?本文有幸借助本刊“社会管理创新专栏”浅论个人观点。

  

  首先看公共管理和行政管理的关系。二者关系问题在我国学术界一直存在争议,总结起来大致有四种观点:一种观点认为行政管理包含公共管理(以格雷厄姆和海斯Graham and Hay为代表),公共管理是行政中的一个涉及技术和方法的子领域;另外一种观点则从外来语义上进行区分,认为“Public Administration”是指公共行政或行政管理,而“Public Management”才是公共管理;也有学者认为二者各有侧重,公共管理更强调公共部门自身的管理,而行政管理则更强调公共部门对社会公共事务的管理;还有观点认为二者没有区别,两者的差别在于翻译和使用语境的不同。

  在公共管理和行政管理的关系问题上存在着如此多的异议,有其历史根源。自100多年前,威尔逊(W. Wilson)发表《行政研究》(The Study of Administration)以来,行政学(也称公共行政)一直是政府公共部门管理的主要理论。然而,20世纪70年代末,声势浩大的行政改革浪潮催生的“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”,提出了一种新的公共部门管理形式——公共管理取代公共行政成为新的公共部门管理理念。

  因此,在我国国务院学位委员会修订后的研究生专业目录中,公共管理学列为一级学科,而将行政管理学列为其二级学科之一。这里的公共管理就是理论上的广义概念,即对公共事务的管理,包含了非政府机构中的具有行政管理性质的工作,而其狭义的概念是指政府部门的行政管理工作,与通常所讲的行政管理的范畴相同。可以简单地概括为,广义的公共管理包含了行政管理的内容,而狭义的公共管理可以与行政管理通用。

  其次来看公共管理与社会管理的关系。相对于公共管理与行政管理学的争议,公共管理与社会管理的关系就要简单很多,从公共管理的定义来看,公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现,通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。管理对象是公共事务,而公共事务从内容上进行划分,分为公共资源、公共项目和社会问题等,因此公共管理的社会性问题就是社会管理所涉及的问题和对象。

  所以将二者的关系简单地总结为:从管理内容上来看,社会管理不等同于国家或政府管理的全部,而是公共管理的一部分,但不论从行政主体还是管理手段上,社会管理的本质就是公共管理活动。另一方面,在学术界的研究领域内,公共管理一词更多强调的是政府的社会管理和公共服务职能,而弱化了政府的政治统治职能,因此,公共管理的着眼点应该是社会事务的管理,社会性是公共管理的内涵。

  综上所述,公共管理、社会管理和行政管理三者关系是:公共管理是政府职能的总括,完善公共管理体制是国家和政府的总目标;加强社会建设、创新社会管理,是维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性工作,是实现总体目标的一个重要组成部分;行政管理是政府自身的管理职能,提升行政管理能力是开展社会管理创新的前提和突破。理清三者关系,澄清基本概念,准确把握关键词汇的意义,有助于理解国家政策的含义,但无论是公共管理还是社会管理,抑或行政管理,都是政府行使其管理职能的形式和手段,无论是哪一种管理,都要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,把保障和改善民生作为一切工作的落脚点,着眼人民群众需求,不断推进体制创新,保持管理和服务与时俱进。

  

编辑: 陈君      
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